流动儿童义务教育政策的家庭含义

摘要：当代家庭的重要性提升和家庭能力弱化之间矛盾的化解，需要家庭政策的支持。流动儿童义务教育政策这一间接家庭政策为剖析我国家庭政策问题提供了典型案例。这一政策的实施虽取得积极成效但仍不理想的状况，折射出我国公共政策中家庭视角的缺失。这一问题的产生有深刻的历史和体制机制原因：政策制定的初始条件限制和路径依赖、决策的应急性特点以及决策体系的结构性因素。建议重视公共政策的家庭视角，将“支持家庭发展”纳入基本国策。

关键词：家庭政策；流动儿童；留守儿童；义务教育政策

本文以流动儿童义务教育政策演进为考察对象。这里的流动儿童，主要是指17岁以下的农民工随迁子女，他们是城乡二元格局下伴随我国人口流动而产生的群体。以此为案例，主要基于以下两点考虑：

首先，流动儿童义务教育政策与本研究的旨趣高度契合。本文旨在分析我国家庭政策的体制机制问题，并提出改进意见。流动儿童义务教育政策对家庭的影响直接，涉及面广，而且数据便于搜集，研究的可行性强。

其次，对流动儿童处境的重视程度是政策制定和执行过程中是否将家庭视角置于较高优先级的试金石。从流动儿童成长和社会化的角度来讲，他们很需要留在进城务工的父母身边，生活在结构完整的家庭环境中；他们又是在城乡二元结构中处境最为脆弱的群体。流动儿童义务教育政策若不能落实，会有更多流动儿童不得不脱离对其早期社会化极为重要的家庭环境，并为此付出极高的成本。

（一）世界最大的人口流动浪潮催生流动儿童义务教育问题

2010年第六次全国人口普查数据显示，我国流动人口规模达到21亿人，流动人口占总人口的比重从1982年的不到1%飙升至2010年的16%。2014年末，我国流动人口进一步增加至2.53亿，占总人口比例增至18.5%，即近1/5的人口处于流动之中。而53亿的规模，堪称世界最大的人口流动浪潮。

在城乡二元结构下，一个与这一世界最大的人口流动浪潮相伴生的，是如何妥善解决规模巨大的流动儿童的义务教育问题。根据《中国2010年第六次人口普查资料》的样本数据，全国妇联课题组的推算结果显示，2010年，我国城乡流动儿童已达到3581万，比2005年增长了41.37%；其中，农业户口的流动儿童2877万，占80.35%。

流动儿童的义务教育问题自20世纪90年代开始引起媒体、学术界和政府的关注。1992年的《<中华人民共和国义务教育法>实施细则》首次提及流动儿童义务教育的“借读”问题，2001年又出台了流动儿童义务教育“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”（简称“两为主”）的政策。之后，政府出台了多个政策来推动流动儿童义务教育问题的解决。但时至今日，流动儿童义务教育“入学难”等问题还是频现报端，凸显了这一问题的重要性、长期性和艰巨性。

（二）流动儿童义务教育政策文献研究回顾

学术界对流动儿童义务教育问题的探讨，贯穿了整个政策演进过程。其中，对2001年后流动儿童义务教育“两为主”政策的讨论，尤为丰富。中央教育科学研究所于2007年基于对12城市的调查所写的调研报告指出，“两为主”政策的实施取得一定成绩，但也存在一些问题。例如，流入地政府难以预测农民工子女的流动趋势，在接纳上很难制订出合适的招生计划；农民工子女多聚居在城乡结合部，而这些地区公办教育资源相对缺乏；以及流出地政府在农民工子女教育问题上责任不明确等。

葛新斌对“两为主”政策在经费投入上安排的失当及后果进行了分析，认为中央与流入地省级政府之间的教育投入责任配置有失合理。一是“两为主”政策最初仅对流入地政府提出了经费投入和管理上的要求，而对中央和省级政府的财政责任缺乏明确规定；二是流入省区各级政府之间缺乏相应的财政转移支付安排；三是未赋予流出地政府明确和具体的责任。这种失当，造成流入地政府对“两为主”政策的抵触情绪和观望心态，往往采取“软性策略”，以抵制其所认为“不合理”的政策，包括不作为、放弃监管和指导，或对外来务工人员子女进入当地公办中小学读书设置较高的门槛。

上述研究较好揭示了流动儿童义务教育政策的缺陷，但更多停留在教育管理学和教育财政学层面，尚未从政策过程和决策体制等方面来审视深层原因。

参考文献：

[1]对基本国策的研究，可参见苏杨、尹德挺：《我国基本国策的实施机制：面临问题及政策建议》，《改革》２００８年第２期。

[2]水电领域是一个不同业务部门关注点不同的非常生动的案例。改革开放初期，电力部和水利部作为两个不同的业务部门，前者希望将水资源用于水力发电，而后者则把灌溉和防洪作为第一要务。（参见李侃如：《治理中国：从革命到改革》，北京：中国社会科学出版社，２０１０年，第１７９页）

[3]王绍光和樊鹏也论及了这一点，参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，第２２６—２２９页。

[4]２０１３年，新组建的国家卫生计生委内设了家庭司。家庭司成立以来，组织开展了中国家庭发展追踪调查、家庭发展和新家庭计划项目等，推动了支持家庭发展的政策体系建立。其主要职能包括：（１）研究提出促进计划生育家庭发展的政策建议；（２）建立和完善计划生育利益导向机制及特殊困难家庭扶助制度；（３）拟订计划生育奖励扶助政策；（４）承担出生人口性别比综合治理工作。

[5]国家卫生计生委２０１４年提出，今后计生工作将转向“家庭视角”。（参见国家卫生计生委：《中国家庭发展报告（２０１４）》，北京：中国人口出版社，２０１４年）。