浅谈“乡村教师支持计划”的精准落实

摘要：基于乡村教育大环境的转变，在教师队伍建设方面，乡村教育精准扶贫的对象应定位在局部艰苦边远地区，其落点应进一步下移。省级以乡为单位定点定项，市级以村为单位确定贫困等次和差异化教育扶贫方案，县级负责落实到校、到人。在此基础上，精准施策，对村小、教学点分类施策，寻求规模化与特色化并行的发展之路，在考录制度、教师待遇和编制管理、职称制度上精准对接定点乡、村，特事特办，确保优惠政策精准落实。

关键词：乡村教师；精准扶贫；精准施策

各省《乡村教师支持计划实施办法》颁布以来，乡村教育的焦点迅速转向教师队伍，政府相应的财政和政策支持也持续加大，而相较于乡村教育发展极不均衡的现状，对乡村的特别“扶持”在对象、定位和施策等方面，依然存在精准的问题。

1、精准定位

随着国家一系列政策的落实，乡村教育多年的沉疴逐步改善。在大部分普通乡村地区，乡村中心学校的教师与城镇学校在生存环境上的差距正逐渐缩小。在对甘肃省H县某镇中心学校的调查中发现，该校有78%的教师都在县城买房安家，有72%的教师有私家车，他们大多住在城市，每天开车（少数乘坐城乡公交）去乡村上班，而从县城到乡镇的车程只有半小时，这比路况拥挤的大城市公交乘车时间普遍都短，并不对教师构成任何负担。事实上，从所谓“偏远”与否的角度看，大部分地区的城乡教师已没有任何区别，除了青、藏、蒙等地广人稀的高原地区，以及川、滇等山区，中国大部分乡村都能达到“距主城不超过一小时车程”的要求，如果交通便利，教师收入较高，“任教乡村”并不是以往人们所想象的“凄苦”之像，而与城市无别。事实上，目前这种“城市居家，乡村上班”的情况在全国教师队伍中已经非常普遍，以往乡村教师与城镇教师生存环境之间的那种天差地别已经发生根本性的转变。教师并非铁板一块，他们总会根据条件变化将自己的生存状况调整至最佳状态，加之国家的重视和大力扶持，乡村教师在待遇、社会地位等方面已经对等于甚至好于城镇教师。在这种情况下，我们再为乡村教师“叫屈喊冤”已显得不切实际，如果一定要“喊冤”，也是针对地广人稀、天寒路远的高原或者是山大沟深、交通不便的山区。

时至今日，“乡村教师”岗位已经凭借优厚的工资待遇让很多优秀大学毕业生展开竞争，即便以往惯性下的学生流失、教师流失等现象依然存在，但这种流失在偏向乡村的政策倾斜下正呈刹车态势。我们有理由相信，在不久的将来，凭借着优秀的教师和与城镇无别的教育质量，乡村依然是一个可以吸引和留住学生脚步的地方，城乡教育将可实现两翼双飞的均衡发展。在这一“大面”之外，目前的焦点还是局部艰苦边远乡村地区的教育不均衡问题，主要是因教师队伍不均衡导致的教育质量不均衡和教师、学生双重流失的问题，这对教育改革与发展的针对性和精准性提出新的要求和挑战，也就是所谓的“教育的精准扶贫”——所扶未必是社会经济之贫，而是教育之贫。

2、精准对接

自（2015年国务院下发《乡村教师支持计划2015-2020年）》以来，全国各省份都在一年内出台相应的《乡村教师支持计划实施办法》。纵观青、藏、蒙、川、滇等民族地区的《实施办法》，在乡村教师补充政策上，艰边地区的省份或多或少都提出一些办法。例如，如云南省提出：“普通高校毕业生赴边境县、市和3个藏区县、市乡村学校任教满3年的，享受学费补助和国家助学贷款代偿政策。”甘肃省提出：“全面落实58个集中连片特困县和17个插花型贫困县乡村中小学校和幼儿园教师生活补助政策，省级财政继续给予综合奖补，使乡村教师待遇总体上高于县城教师。”四川省提出：“将集中连片特殊困难地区和国家扶贫开发工作重点县乡村教师生活补助政策实施范围扩大至‘四大片区’贫困县，最低补助标准为每人每月元，所需经费由省、市、县三级财政共同承担。”400这些措施在一定程度上反映了各地区教育扶贫精准聚焦于特困乡村地区。总体感觉如下：一是针对性不强、力度不够；二是针对民族地区乡村教育发展特殊情况的精准施策还不到位，“教育精准扶贫”的特点体现得还不够。如果缺乏精准施策，一般化的优惠政策是弥补不了高寒地区、偏远地区以及深山老林中苦苦支撑着的乡村教师的辛苦付出的，这些地区依旧会是教师不愿意执教之地。久而久之，差距就会越拉越大，成为全国基础教育发展的死角和被遗忘之域。

国家《乡村教师支持计划（2015-2020年）》明确提出在拓展乡村教师补充渠道方面，要“重点支持中西部老少边穷岛等贫困地区补充乡村教师”。从国家宏观层面看，其落脚点已经放在区县一级（通常为国家级贫困县）。那么，从省级层面考虑，落脚点是不是应该更具体、更精准——落脚于全省存在教育贫困问题的乡镇，而不是泛泛地谈县区。进而，从市州级、县区级的层面，应该更加精准到村、到校乃至到每一个边远乡村教师的具体情况。也就是说，省一级要定点贫困乡，制定分等级的贫困乡清单，在搞清对象的前提下，按照艰苦边远程度制定差别化政策，精准施策；市州一级通过定点贫困村开展精准扶贫，对依然存在村小学、教学点的乡村要充分调研和听取群众意见，综合其服务对象的需要和发展前途，考虑撤并与否，并制订差别化的解决方案；县一级则要在此基础上立足学校，统筹协调各部门和各方资源，将解决方案逐个落实，要把关注对象细化到每个村小的教师个体，了解他们的基本情况和实际需要，并在政策范围内寻求解决办法，免除其后顾之忧。此外，近年以来实施的支教支援、特岗计划和顶岗实习等教师补充政策，在一定程度上充实了乡村教师队伍。从未来发展看，如何确保对口支援教师精准对接教育贫困地区，是施策的关键所在。2011年以来，国家下发《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案》，通过支教和培训等方式充实边远民族地区教师队伍，主要面向连片特困地区和国家级省级扶贫县。众所周知，特困县区内部也是有差异的，城镇学校在教师队伍结构和素质上明显好于乡村，而在资金和名额分配时只考虑分县区，而忽视县域内部的均衡问题，县一级也没有明确的政策将支援对象导向教育最贫困地区，这就使得接受培训的总是“近水楼台”的城镇教师，前来支教者也总选择条件相对较好的城镇或乡镇，鲜有扎根边远乡村的。今后，要确保对口支援的有效性，就必须建立县域内的调控机制，通过政策和行政干预，将支援名额落实到最贫困的乡村地区，并制定相应的违规惩戒措施，以防止出现徇私舞弊的现象。

3、精准施策

3.1村小学、教学点的分类施策

在村小学、教学点的教师队伍建设上，国家以及省级层面都强调“村小学、教学点编制按照生师比和班师比相结合的方式核定，在核定编制总额内，通过调剂编制、加强人员配备等方式进一步向学生规模较小、班级数较少的村小学和教学点倾斜”。不得不承认，在处理村小学、教学点教师问题上，我们始终面临两难抉择。一方面是学生不断流失，出现“几个教师带一两个孩子”的情况；另一方面，却是教师的结构性缺编，课程难以开齐的状况。如果不增配教师，任由其自然发展，则是对教育个体的不负责和不尊重；而如果按学科配齐教师，又是对资源的浪费。教育部门和人事编制部门也往往会因这一问题各执一端。国家在《乡村教师支持计划（2015-2020年）》中对于村小学、教学点明确提出单独的编制解决办法，其无疑是从尊重个体发展和国颁课程开设的角度考量的。从发展的眼光看，普通村小学、教学点未来的消失已经是必然趋势。厉以宁在谈到未来乡村社会发展时预言：城市+乡村的二元社会未来会演变为以城市为中心、乡镇为卫星城的整体一元结构[2]。届时乡村概念将会消失，乡镇将集教育、医疗、商业为一体，成为服务原有乡村居民的新城，也就意味着乡镇中心学校会完全取代以往零散的村小学、教学点。目前，乡村交通网和交通设施日渐发达，使得以往“孩子上学只能在家门口”的情况大为改观，“在镇上上学”对乡村家庭来说没有任何接送负担，又如何能挽回村小学、教学点流失的学生呢？从大环境看，今天的农民在孩子的教育上也从不吝啬，送不进县城至少也要在乡镇中心学校读书，很少有人还会选择村小学、教学点。久而久之，村小学、教学点就会失去存在的必要。

目前，全国普遍存在村小学、教学点“学生少，教师老”的状况，由于学生不断流失，从生师比看，本就存在教师超编的问题（结构性缺编），新招聘年轻教师在体制上已无可能，更别说高薪引进了；所以，最终留守村小学的全是“没处去”的老教师。在这种情况下，对存在此类问题的村小学、教学点更合理的解决方案应该是趁着老教师面临退休，将学生分批次就近转入中心学校就读，让这类濒临破产的学校实现自然消亡，也省去了乡村教师重新安置的问题；而不是引进教师、投入经费、挽留学生，苦苦支撑，既委屈了教师，也耽误了学生，得不偿失。

针对一边是教师队伍薄弱、急需补充，另一边是村小学、教学点濒临消亡的问题，为艰苦边远乡村补充教师绝不仅仅在于“引进”。换言之，教师引进必然要与布局结构的不断调整有机结合起来，必须实事求是，做分类处理：一是对学生流失严重、可预见消亡的村小学、教学点要进行果断裁撤，为其补充教师的实质应是为学生流入地——附近中心学校补充教师；二是对因客观因素可能长期存在，或有长期存在必要的村小学、教学点应通过定点专项建设的方式予以支持，在教师任用、学校管理、教学模式等方面实施差别化政策，走“小而精”的特色化发展之路，这就意味着其教师引进不能按常规进行，教师工资、教师管理等可并入建设专项加以执行，以确保教师获得与恶劣环境相对等的、较高的待遇。只有在这种分类施策的理念指导下，乡村教育扶贫的各项政策才能实现精准对接、有的放矢，从而寻求规模化与特色化相结合的发展之路。

3.2现行政策的精准调整

乡村教师考录制度问题及其调整在教师招考录用制度方面，为解决城乡不均衡的问题，以往频繁的改革最终形成一种“市州一级集中考试、县区一级统一分配”的考、录、用模式。其优势自不用说，其弊端就是由“分配不公”引发的教师内心不满。对一般乡村地区而言，这种不满还可以用“乡村津补贴”等来弥补，但对极艰苦边远的乡村来说，长期的不良情绪最终有可能发展为“积怨”。以2016年青海、西藏、甘肃等西部各省、自治区教师招考为例，在“省定标准，市州考招”和“县管校聘”的制度框架下，各市州发布的招聘计划只具体到分阶段、分县区、分学科，如“小学（初中）阶段某某县某学科教师”，至于考入之后的去向则由县教育部门再行分配，这样一种集权式的教师考录实际上是以简单粗暴的方式解决了艰苦边远乡村师资不足的问题。在这一过程中，教师本人的意愿变得无足轻重，而全由县一级统筹安排，如果分配到条件相对较好的学校则罢，若分配到极艰苦偏远的乡村，则十有八九并非教师心甘情愿，入职后也会想尽办法“逃离”。这种制度架构极易造成两方面的问题：一是考上的教师总会托关系、找门路往好学校走，其结果就是艰苦乡村地区依然无人光顾；二是没关系、没门路，被“安排”到偏远之地的只能“认命”，他们的入职不是靠优惠条件吸引的主动选择，而是被动服从，消极的心态也注定其教学效果将会大打折扣。在对国家级特困县青海省X县的实地调研中，当地教育局工作人员反映：“分配到老山地区的教师一年之后基本一个不剩，要么再考，要么找关系往城里调。”事实上，这也是大部分艰苦边远乡村面临的实际状况。此外，在教师引进上还存在户籍限制的问题，这种情况越是落后地区越普遍，如青海省各民族自治州招聘教师大多仅限“本市、州”户籍报考，个别稀缺学科教师才放宽至“全省”，反倒是省会西宁这种根本不缺教师的地区其部分学科会面向全国招考。这样一种不合情理甚至自相矛盾的做法，给边远地区乡村教师队伍发展垒起了一道人为的高墙。

解决以上问题，要在原有制度框架内制定差别化政策，对分配到市州定点贫困乡、贫困村的教师，依据其所在地艰苦边远的程度核定工资外相应补贴，由前述的村小学、教学点建设专项中列支。针对招聘中的户籍限制问题，各级教育部门要能充分认识到“封闭自为”的弊与“开门引进”的利，为区域外有志于奉献艰苦边远乡村地区的毕业生提供机会和平台，这有助于打破本位主义所导致的“无竞争、无提高、无发展”的局面。

乡村教师待遇的精准落实在提高乡村教师待遇上，国家《乡村教师支持计划（2015-2020年）》指出：“全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补。”目前，全国大部分地区已经落实高于城镇约300元的乡村教师津贴，乡村教师工资已经普遍高于城镇。对大部分定居城市的乡村教师来说，这300元应该说正好能弥补每日往返城乡的路费。凭借一系列优惠政策，目前，中东部地区乡村教师岗位的竞争激烈程度与城市不相上下。但也不得不承认，这种情况在艰苦边远民族地区尚未发生，面对高寒缺氧、交通闭塞、荒无人烟甚至与世隔绝的一些民族地区，人们有着普遍的顾虑：选择这些地方就意味着选择了“低人一等”的生存境况，生活设施、身体健康缺乏保障，娶妻生子、成家立业首先就成问题，在仔细考量之下，一个月多三五百元的工资又怎能弥补这种沉重的代价。所以，如何为这类边远民族地区补充优秀教师始终是一个难题。此外，教师待遇还存在区域性的不公平。在按照海拔高度和艰苦程度划分一至四类地区以定工资档次时，存在个别海拔不高、区域自然环境较好但局部环境较恶劣的地区被“错划”的情况，并成为优惠政策照顾不到的“死角”，这些地区乡村教师遭受艰苦恶劣的自然环境却拿不到对等的工资和补贴，相当于吃了哑巴亏。高海拔地区还可以凭高工资吸引人才，而这些地区在招聘乡村教师时往往处于严重劣势，被视为“一无是处”而无人问津，“好的留不住，老的辞不走，新的请不来”。久而久之，教师队伍整体素质全面落后。

教育的精准扶贫应该直面这一问题，精准找出存在此类问题的县区，制定艰苦边远程度指标，开展省级范围内的普查活动，以乡、村为基础单位进行分类统计，并重新厘定一次区域类别，按照特地特办的原则，将查找出的特困乡、特困村按照实际艰苦边远程度重新分类定级，享受相应的“艰边补贴”，并在此基础上精准施策，以非常手段解决其师资问题。

编制管理、职称制度问题及其调整在编制管理上，按照国家要求，各地区对乡村教师编制实施了动态化管理，确保了编制的灵活性和可调控性，能够实现空编及时补充、“退补相当”；在职称评聘方面，也为乡村教师放宽了论文、外语等条件。大堆的政策措施看似提供了“巨额优惠”，但实际上，教师最关心的还是职称能不能评上、评上能不能聘上和工资能不能兑现等实际问题，而相关部门在这方面对乡村学校并没有“开口子”，每三年核编一次的制度并未松动，乡村学校岗位结构并没有进行动态调整。这就意味着：条件放宽后，教师即使评上职称，受岗位限制也不一定能聘上，工资也不能兑现，依然存在排队或竞聘上岗的问题，会出现大量乡村教师积压未聘的现象。而在实行“评聘合一”的地区，所谓的“放宽条件”，只是放松了对教师的要求，而丝毫没有改变职称评聘的环境——因为岗位结构未发生改变且相对固定。所以，在编制管理和职称制度改革的层面，给予乡村教师的所谓实惠，并没有实质性的优惠，凭借其吸引优秀人才的打算便注定要落空。

在处理岗位编制问题上，及时为评上职称或达到岗位晋升年限的乡村教师兑现工资，是教师本有的权利。建议各级政府协调人社和教育部门，每年根据教师退休、新进、调出以及自然减员等情况进行岗位微调，结合实际人员情况定编定岗，每三年进行一次教师岗位的统一调配，改变过去“铁板一块”的状况，尽可能让已拿到职称或达到岗位晋升条件的教师得到聘任，让他们拿到本属于自己的实利。

参考文献:

[1]厉以宁.中国要走符合国情的城镇化道路[J].IT时代周刊，2014（1）：12.